Non prendiamoci in giro: il regime talebano dell’Afghanistan non diventerà più inclusivo

Una riflessione sul perché i governi autoritari, e specialmente il governo talebano, non possono essere riformati

William Byrd, LAWFARE, 24 ottobre 2022

Da quando nell’agosto 2021 i talebani hanno preso il controllo dell’Afghanistan, negli ambienti diplomatici internazionali – dalle Nazioni Unite all’Unione Europea, dagli Stati Uniti alla Russia – si è diffusa una retorica quasi universale sulla necessità che i talebani formino un governo più inclusivo, con definizioni e punti di vista diversi su cosa ciò significhi in termini concreti.

Gli Stati Uniti hanno negoziato l’Accordo di Doha con i Talebani nel 2020 e hanno cercato senza successo di convincere i Talebani e il precedente governo della Repubblica Islamica guidato dall’ex presidente Ashraf Ghani a raggiungere una fine negoziata del conflitto e a intraprendere un processo di pace. Quando questo è completamente fallito con il ritiro definitivo delle truppe statunitensi e di altre truppe internazionali, seguito dall’inaspettata e rapida vittoria talebana dello scorso anno, è stato naturale ricorrere ad argomentazioni di inclusione: non essendo più possibili i negoziati di pace, i Talebani dovrebbero comunque ampliare la base politica del loro nuovo regime, inserendo elementi e influenze non talebane. Purtroppo, l’argomentazione dell’inclusività è fallace ed è minata dai modelli dell’esperienza storica.

Cosa c’è di sbagliato nella saggezza convenzionale

Una prospettiva retrospettiva è importante per assorbire gli insegnamenti del fallimento dei negoziati di pace in Afghanistan, ma la questione saliente per l’Afghanistan nell’immediato futuro è la seguente: Esistono prospettive realistiche che il nuovo regime diventi più inclusivo in risposta alle pressioni e alla retorica internazionali? E questo sarebbe nell’interesse dei Talebani?

I regimi autoritari hanno dinamiche e incentivi propri, e gli sforzi per influenzarli dall’esterno devono basarsi su ciò che ha senso in termini di priorità assoluta del regime e di sopravvivenza e longevità della leadership individuale. Chiedere a un regime autoritario di intraprendere azioni che rischiano di indebolirlo, per non parlare di rovesciarlo, è, oltre un certo punto, una follia.

Contrariamente al funzionamento delle democrazie, i regimi autoritari e i loro leader sono soggetti a diversi fattori di successo. Bruce Bueno de Mesquita e Alastair Smith esplorano questo aspetto nel loro libro “The Dictator’s Handbook”, basandosi su ricerche associate. Secondo gli autori, la capacità dei leader e dei regimi autoritari di rimanere al potere dipende da:

mantenere la coalizione al potere piccola e gestibile; non espandere la cerchia del potere oltre il minimo necessario per mantenere il controllo sul Paese.

Per il governante autoritario (o la giunta al potere), rimescolare la coalizione, soprattutto nel periodo immediatamente successivo alla salita al potere, per tenere sotto controllo i potenziali rivali.

Controllare le entrate del Paese e utilizzarle per ricompensare i sostenitori e i gruppi elettorali più importanti, pagare le forze di sicurezza e, più in generale, rafforzare il regime.

Nei Paesi che dipendono dagli aiuti, ciò include la deviazione degli aiuti a favore del regime in vari modi, dalla corruzione vera e propria alla “tassazione” degli aiuti in vari modi e al loro indirizzamento a beneficiari favoriti.

reprimere l’opposizione e impedirle di organizzarsi, a volte con misure estreme come esecuzioni, massacri, fame, trasferimenti forzati e simili.

Al di là di questi principi generali, cosa ci dice l’esperienza storica sul modo in cui le insurrezioni vittoriose governano dopo essere salite al potere? Si tratta di un’area poco studiata, in parte perché le vittorie degli insorti sono state relativamente poche rispetto ad altri esiti delle guerre civili, ma diversi articoli recenti fanno luce sulla questione.

Terrence Lyons sostiene che le insurrezioni vittoriose gravitano naturalmente verso la trasformazione in regimi autoritari, a causa del loro background militare e della leadership costruita durante la campagna vittoriosa, nonché della loro gestione in tempo di guerra del territorio di cui hanno assunto il controllo durante i combattimenti. Inoltre, sostiene Lyons, la vittoria stessa fornisce al gruppo di insorti un certo grado di legittimità per la loro inclinazione autoritaria e i processi di transizione post-bellici possono essere utilizzati come strumenti per consolidare il potere. Si tratta, tuttavia, di una questione dibattuta: Monica Toft sostiene che le insurrezioni vincitrici hanno la possibilità di diventare più democratiche, mentre quando i governi vincono, tendono a diventare più autoritari. Tra le popolazioni non elitarie, uno studio sui Balcani suggerisce che le persone esposte alla violenza della guerra tendono ad abbracciare valori più autoritari.

Kai Thaler divide i gruppi insurrezionali vittoriosi in due grandi categorie: (a) programmatici, che mirano a raggiungere obiettivi a lungo termine, tra cui la trasformazione delle relazioni socioeconomiche e politiche e la fornitura di beni e servizi pubblici, e (b) opportunistici, che vedono lo Stato come un premio da conquistare e sono motivati esclusivamente dal potere e dal guadagno materiale. Thaler sostiene che le insurrezioni programmatiche vincenti si concentreranno sull’espansione dell’impronta dello Stato e della sua influenza sulle questioni sociali ed economiche, fornendo più beni e servizi pubblici. I vincitori opportunisti, al contrario, si impegneranno nella costruzione di uno Stato minimo, manterranno o ignoreranno le istituzioni statali esistenti, forniranno beni e servizi pubblici limitati e si concentreranno invece sulle forze di sicurezza e sull’estrazione di rendite economiche, allocando le risorse a vantaggio individuale e di gruppo. Gli Stati più forti che alcune insurrezioni vittoriose costruiscono spesso diventano più repressivi e autoritari. Thaler osserva che “la vittoria di una ribellione può potenzialmente fornire pace e benefici pubblici nel breve termine, ma può arrivare al costo di autoritarismo e repressione a lungo termine”.

I Talebani, un movimento anti-estero guidato da un’ideologia religiosa, non rientrano in nessuna di queste due categorie. Il comportamento talebano osservato dimostra significativi elementi di opportunismo: ad esempio, l’acquisizione di strutture statali esistenti piuttosto che la costruzione di nuove, la non priorità della fornitura di beni e servizi pubblici, l’attenzione alla sicurezza e all’estrazione di rendite, l’uso di nomine governative per bilanciare e premiare membri importanti del gruppo e simili. Ma hanno un programma generale – anche se vago – per liberare la società da ciò che percepiscono come caratteristiche non islamiche e meno islamiche e dalle influenze straniere. E l’avidità personale sembra essere un fattore meno motivante tra i Talebani di quanto non lo sia stato nelle prese di potere puramente opportunistiche di altri insorti e ribelli.

I Talebani si comportano come un tipico regime autoritario?

Come valutare i Talebani alla luce di questi modelli di esperienza internazionale? Nel complesso, molto di ciò che i Talebani hanno fatto nell’ultimo anno (in genere i primi sei mesi o un anno sono il periodo più pericoloso per la sopravvivenza di un nuovo regime o leader autoritario) non solo è comprensibile, ma anche ampiamente sensato dal punto di vista dei fattori di successo e dell’interesse personale della loro leadership.

In primo luogo, pur avendo rilevato le leve formali del potere statale e le istituzioni governative esistenti dalla caduta dell’amministrazione Ghani, i Talebani non si sono allontanati dalle loro radici autoritarie. Il movimento talebano si è formato con uno stampo autoritario e si è sviluppato come tale durante un quarto di secolo di guerra civile e insurrezione. Il movimento è guidato da una figura religiosa di spicco (l’Amir), con un processo decisionale ad alto livello da parte di un gruppo consistente, ma tutt’altro che aperto, di leader religiosi, militari e politici; non c’è alcuna pretesa di democrazia.

In secondo luogo, i Talebani hanno dato priorità al mantenimento dell’ampia unità esterna del loro movimento, nonostante le tensioni emergenti tra l’Amir e i suoi associati a Kandahar e i leader del governo formale a Kabul.

Terzo, i Talebani hanno represso in modo brutale ed efficace l’opposizione.

Quarto, i Talebani hanno resistito alle pressioni internazionali e nazionali per allargare il loro governo anche solo simbolicamente, per non parlare di una maggiore inclusione in senso significativo. Hanno difficoltà a gestire le proprie fazioni, che sarebbero aggravate da un allargamento della coalizione di governo.

Quinto, i Talebani hanno avuto un notevole successo nella raccolta, nel consolidamento e nella centralizzazione delle entrate doganali.

In sesto luogo, i Talebani hanno smesso di pubblicare dati sulle spese di bilancio effettive e non hanno pubblicato un bilancio completo per l’anno fiscale in corso (marzo 2022-marzo 2023), ma solo alcune cifre principali. Sebbene siano stati resi disponibili dati sufficienti sulle entrate per valutare le prestazioni, ampiamente confermate dalla ricerca sul campo, non sono disponibili informazioni su

In settimo luogo, quando lo ritengono nel proprio interesse, i Talebani si sforzano di mantenere la capacità di diverse agenzie governative chiave, tra cui l’amministrazione doganale. (Il software automatizzato per le dogane è stato rapidamente rilanciato ed è ora utilizzato in modo più efficace di quanto non fosse sotto il precedente governo afghano). Sembra anche che abbiano cercato di mantenere le capacità esistenti nell’agenzia di intelligence, per ovvie ragioni.

Apparenti errori dei Talebani

Dove sembrano aver sbagliato i Talebani? Qualsiasi conclusione deve essere provvisoria, poiché non sappiamo molto del funzionamento interno del processo decisionale talebano e della gestione delle tensioni all’interno del movimento dietro le quinte. Tuttavia, alcune azioni sembrano almeno superficialmente sconcertanti e contrarie all’interesse personale del movimento, come ad esempio:

Il divieto totale dell’oppio

Al di là del commercio, del trasporto e della tassazione – in cui i Talebani hanno dimostrato competenza ed efficacia – alcune delle loro azioni suggeriscono una mancanza di comprensione delle questioni economiche.

Il tira e molla sulla chiusura delle scuole secondarie femminili in gran parte del Paese, nonostante le donne possano iscriversi e frequentare l’università e le scuole femminili private rimangano aperte, che mina l’immagine pubblica di unità dei Talebani e ha danneggiato le loro relazioni internazionali.

Il palese rifugio del leader di al-Qaeda Ayman al-Zawahiri a Kabul e il successivo attacco americano con un drone che lo ha ucciso, che ha messo in imbarazzo i Talebani a livello nazionale e internazionale, minando la loro affermazione di attuare gli impegni antiterrorismo.

L’incapacità di prevenire gli attacchi terroristici interni da parte dello Stato Islamico-Khorasan e gli attacchi occasionali dal suolo afghano ai Paesi vicini, che mina la loro narrativa e il loro punto di forza nei confronti della popolazione afghana e a livello regionale, ovvero che stanno portando sicurezza e stabilità al Paese.

Cosa spiega queste apparenti deviazioni dalle buone pratiche autoritarie? Ci sono diverse possibilità, che non si escludono a vicenda: I Talebani stanno imparando a gestire uno Stato autoritario e forse stanno comprensibilmente commettendo alcuni errori di calcolo; le dinamiche di economia politica dietro le quinte, non del tutto evidenti dall’esterno, potrebbero influenzare alcune delle loro azioni; potrebbero non concentrarsi o non preoccuparsi di alcune questioni; oppure i Talebani potrebbero essere prigionieri della loro ideologia e della loro retorica, che potrebbero prevalere su considerazioni di più stretto interesse personale per il regime autoritario e la sua leadership. (Il divieto sull’oppio, ad esempio, ha fatto di tutto per essere esaustivo e fortemente dichiarato, probabilmente inutilmente).

E i Talebani sembrano quasi congenitamente incapaci di fare anche piccoli gesti verso la comunità internazionale che non compromettano il potere, l’autorità o i principi ideologici fondamentali del regime e che non rendano il loro regime più inclusivo in alcun senso. Un esempio è la riaffermazione dell’autonomia nominale della banca centrale afghana (che è sancita dall’attuale legge afghana), la nomina di tecnocrati non talebani a posizioni di comando e l’apporto di assistenza tecnica laddove necessario.

Più in generale, molti regimi autoritari che reprimono brutalmente il loro popolo mantengono relazioni diplomatiche ed economiche decenti con il mondo esterno, non da ultimo proponendo narrazioni distorte e facendo annunci e impegni che non intendono rispettare, ma che superficialmente placano le preoccupazioni internazionali. I Talebani non ci sono riusciti.

Cosa possono fare gli stranieri – se possono fare qualcosa?

Sulla base dell’esperienza storica con altre insurrezioni e regimi autoritari vittoriosi, in che modo gli Stati Uniti e altri Paesi dovrebbero avvicinarsi e cercare di influenzare i Talebani? Si tratta di una sfida importante, poiché poco di ciò che è stato tentato negli ultimi 14 mesi ha funzionato nell’influenzare significativamente il comportamento e le azioni dei Talebani.

Purtroppo, ciò che non ha funzionato e non funzionerà in futuro è più chiaro di ciò che potrebbe funzionare. In particolare, la predicazione di leggi e norme internazionali, la necessità di formare un governo inclusivo e simili – anche quando incentivata dalla possibilità di riconoscimento e da offerte implicite o esplicite di aiuti – non ha fatto molta differenza ed è improbabile che cambi i Talebani in futuro.

Una serie di azioni che hanno influenzato e cambiato efficacemente i regimi nell’esperienza storica dell’Afghanistan e di altri Paesi – il sostegno esterno ai gruppi armati – sembra essere esclusa nel prossimo futuro. Le potenze straniere – alcune delle quali hanno sostenuto tali gruppi in passato – si stanno astenendo dal farlo ora. Potrebbero considerare la probabilità che i conflitti che ne deriverebbero e, all’estremo, le “guerre per procura” che rischiano di sfociare in una guerra civile generale sarebbero più dannosi per l’Afghanistan e per i loro interessi rispetto alla situazione attuale con i Talebani al potere.

La successione al comando (per cause naturali o altro) è il tallone d’Achille di molti regimi autoritari. Sebbene a volte possa presentare opportunità di cambiamento, può anche dare origine a grandi rischi, come un conflitto diffuso durante una crisi di successione. Il coinvolgimento esterno nei cambi di leadership e nella successione potrebbe facilmente rivelarsi di breve durata, inefficace o addirittura controproducente, come è accaduto con gli interventi statunitensi e internazionali in diverse crisi elettorali presidenziali durante il regime della Repubblica Islamica. E – esempio di azione cinetica diretta per cambiare la leadership – l’attacco americano con drone del 2016 che ha ucciso il precedente leader talebano, Akhtar Mansoor, non ha avuto successo né militarmente né politicamente e ha ritardato gli incipienti negoziati con i Talebani fino a qualche anno dopo, quando l’equazione militare era ancora più favorevole per loro. I governi stranieri, tuttavia, farebbero bene a mantenere una conoscenza approfondita, un impegno e una flessibilità nei confronti del regime talebano, in modo da essere in una buona posizione per rispondere a qualsiasi sviluppo della successione e alle opportunità associate che potrebbero presentarsi, nonché per mitigare i rischi.

Cosa potrebbe funzionare nel breve periodo per influenzare i Talebani? Data l’esperienza dell’ultimo anno, nonché dei precedenti negoziati di pace e di altre interazioni con i Talebani, le aspettative devono essere modeste.

Un recente rapporto dell’Afghanistan Analysts Network ammette che è improbabile che la raccolta di ingenti entrate da parte dei Talebani si traduca in una sorta di “contratto sociale” in base al quale gran parte del denaro viene restituito sotto forma di servizi pubblici alla popolazione, né è probabile che dia origine a una sorta di rivolta fiscale. I commercianti, i trasportatori e gli uomini d’affari, tuttavia, che pagano la maggior parte delle tasse nell’ambito del sistema fiscale afghano a base ristretta (fortemente dipendente dai dazi doganali e dalle tasse pagate ai valichi di frontiera), hanno dimostrato la capacità di esercitare un certo grado di influenza sulle aliquote fiscali e su altre questioni commerciali che influiscono direttamente sui loro profitti e quindi sulla quantità di tasse che possono permettersi di pagare. Secondo recenti ricerche, i Talebani sembrano consapevoli delle considerazioni sulla redditività e si sono dimostrati disposti a rinegoziare quando, ad esempio, le imprese private sostengono con forza che gli elevati prelievi fiscali rendono le loro attività finanziariamente non sostenibili.

Un altro segmento della società afghana che sembra in grado di esercitare un certo grado di influenza sui Talebani a livello locale è costituito dagli attori rurali tradizionali, tra cui i capi tribù, gli anziani dei villaggi e simili. La forza di questo canale di influenza varia a seconda delle zone del Paese e, forse, anche delle idiosincrasie dei leader talebani locali e dei loro rapporti con il regime centrale.

Nessuna di queste potenziali fonti di influenza dovrebbe essere sopravvalutata e il loro impatto tenderebbe a riguardare questioni specifiche importanti per le parti interessate e i problemi locali. Inoltre, il tentativo degli stranieri di esercitare un’influenza attraverso questi canali, per quanto ben intenzionati, è particolarmente rischioso perché potrebbe screditare le parti interessate afghane e scatenare un contraccolpo talebano, peggiorando ulteriormente la situazione.

Resta da chiedersi se gli intermediari di cui i Talebani si fidano almeno in parte possano argomentare in modo convincente a favore di azioni nell’interesse dei Talebani stessi come regime e leadership autoritaria. Anche in questo caso, non si può pensare che tali interventi siano orchestrati da attori internazionali, perché ciò screditerebbe gli intermediari. Ciononostante, potrebbe esserci spazio per una consulenza indiretta ai Talebani, orientata all’interesse personale del regime.

Un esempio potrebbe essere quello di avanzare argomenti tecnici per la depoliticizzazione di alcune funzioni governative che non sono sensibili ai Talebani dal punto di vista ideologico e non minacciano il loro potere. Un buon esempio potrebbe essere la banca centrale, i cui miglioramenti sarebbero utili per aiutare a stabilizzare l’economia.

Nel complesso, gli Stati Uniti e gli altri partner internazionali dispongono di leve molto limitate per influenzare e modificare il comportamento dei Talebani, per non parlare della possibilità di spingerli a diventare significativamente più inclusivi, il che non è nel loro stesso interesse. Riconoscerlo è il primo passo verso un approccio più pratico.

(Trad. automatica)