L’Afghanistan di fronte alla Corte internazionale di Giustizia?

Rachele Reid, ANN, 3 ottobre 2024

Cosa aspettarsi da una contestazione legale delle violazioni dei diritti delle donne da parte dell’Emirato?

Il governo dell’Afghanistan è stato avvertito che le sue violazioni dei diritti delle donne scateneranno un deferimento alla corte suprema delle Nazioni Unite, la Corte internazionale di giustizia (ICJ), a meno che non modifichi le sue politiche. L’iniziativa, presa da Australia, Canada, Germania e Paesi Bassi e sostenuta da altri 22 stati, si concentra sulle presunte violazioni della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne (CEDAW), di cui l’Afghanistan è firmatario. Secondo le procedure della corte, al governo afghano viene offerta la possibilità di risolvere la controversia, in caso contrario, l’ICJ si occuperà del caso. Un portavoce dell’Emirato islamico ha immediatamente respinto le accuse. Sebbene la corte non abbia potere di esecuzione, non è priva di mordente e una sentenza contro l’IEA potrebbe portare a ulteriori sanzioni contro l’Emirato, nonché a pressioni politiche su quegli attori inclini alla normalizzazione. Rachel Reid fornisce una panoramica del processo, del suo potenziale impatto e delle insidie.

La mossa di portare l’Afghanistan alla Corte internazionale di giustizia potrebbe essere rivoluzionaria: la CEDAW è in vigore da oltre 40 anni, ma mai prima d’ora la corte è stata chiamata a esaminare la presunta violazione della stessa da parte di uno Stato.[1] L’iniziativa è stata annunciata da quattro ministri degli esteri in un evento collaterale all’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2024 in un discorso emozionante del ministro tedesco, Annalena Baerbock, che ha descritto le restrizioni sulle donne e le ragazze afghane.

Non ti è permesso andare al liceo. Non ti è permesso fare sport. Non ti è permesso viaggiare. Non ti è permesso lavorare. Prendere l’autobus. Parlare con un uomo o un ragazzo. Vedere un medico da sola. Sembra una prigione. Ma questa è la realtà per le donne e le ragazze in Afghanistan dal 2021. In Afghanistan, i talebani stanno togliendo ogni ultimo brandello di libertà alle donne e alle ragazze. E ora hanno persino vietato alle donne di parlare in pubblico. In tedesco, abbiamo un’espressione per questo: “mundtot”. Letteralmente significa “bocca morta”. Uccidere qualcuno, uccidendo la sua voce. Questo è ciò che sta accadendo in questo momento. [2]

Nell’annunciare la loro iniziativa, i quattro stati hanno accusato il governo afghano di essere responsabile di “discriminazione di genere sistematica”, come delineato [qui]sul sito web del Ministero degli Esteri australiano. Elencava un’ampia gamma di restrizioni: “Le donne e le ragazze afghane vengono socialmente, politicamente, economicamente e legalmente emarginate. La cosiddetta legge “vizio e virtù” recentemente promulgata cerca di mettere a tacere metà della popolazione e di cancellare donne e ragazze dalla vita pubblica”.

I quattro paesi coinvolti – Australia, Canada, Germania e Paesi Bassi – hanno effettivamente avvisato l’Emirato islamico dell’Afghanistan (IEA) che intendono intraprendere un’azione legale presso la Corte internazionale di giustizia, se non cambia le sue politiche. In una dichiarazione pubblicata dal governo australiano, hanno invitato “l’Afghanistan e le autorità de facto dei talebani” a cessare le violazioni dei diritti umani delle donne e delle ragazze e “a rispondere alla richiesta di dialogo per affrontare le preoccupazioni della comunità internazionale su questa questione”, comprese le raccomandazioni fatte attraverso il processo di revisione periodica universale delle Nazioni Unite.[3] Oltre al loro evento collaterale a New York e alle dichiarazioni ai media, AAN ha capito che è stata data una notifica formale ai funzionari dell’IEA.

Come da tradizione, i funzionari dell’IEA hanno respinto le accuse di discriminazione, come si legge in un tweet del vice portavoce Hamdullah Fitrat:

L’Emirato islamico afgano è accusato di violazione dei diritti umani e di apartheid di genere da parte di alcuni paesi e fazioni. I diritti umani sono protetti in Afghanistan e nessuno è discriminato. Sfortunatamente, sono in corso tentativi di diffondere propaganda contro l’Afghanistan su richiesta di un certo numero di donne per far apparire la situazione negativa.

I leader dell’IEA sono costantemente orgogliosi delle loro politiche sulle donne. Nel suo messaggio di Eid al-Adha del giugno 2023, ad esempio, il leader supremo Mullah Hibatullah Akhundzada ha affermato (come riportato dall’AP ) :

È stato ripristinato lo status della donna come essere umano libero e dignitoso e tutte le istituzioni sono state obbligate ad aiutare le donne a garantire il matrimonio, l’eredità e altri diritti.

Considerata la posizione dell’Emirato secondo cui ciò che altri vedono come restrizioni alle libertà e al comportamento delle donne sono in accordo con la legge divina e, in ogni caso, sono una questione interna in cui gli altri paesi non hanno il diritto di interferire, sembra quasi inevitabile che la Corte internazionale di giustizia alla fine si occuperà del caso. Se ciò dovesse accadere, sarebbe la prima volta che un paese viene citato in tribunale per discriminazione contro le donne.

Come funziona la Corte internazionale di giustizia?

La Corte internazionale di giustizia, spesso chiamata “Corte mondiale”, è il braccio giudiziario delle Nazioni Unite. Risolve le controversie legali tra stati in conformità con il diritto internazionale, oltre a fornire pareri consultivi su questioni legali sottopostegli da organi e agenzie delle Nazioni Unite*.* I paesi possono presentare un caso alla CIG contro un altro paese firmatario, che verrà esaminato dai suoi 15 giudici , che provengono da tutto il mondo. Le decisioni sono vincolanti, ma la corte non ha un proprio potere di esecuzione, di cui parleremo più avanti. Sommariamente, la CIG ha sede all’Aia nei Paesi Bassi, che ospita anche la Corte penale internazionale (CPI), una corte completamente separata che si occupa di crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio da parte di individui, non di stati.

L’iniziativa della Corte internazionale di giustizia si concentra sulle violazioni della CEDAW, in pratica una carta dei diritti delle donne, di cui l’Afghanistan è diventato parte nel 2003. Le convenzioni sono firmate dai paesi, non dai governi, quindi rimangono in vigore indipendentemente dai cambiamenti di governo. Quindi, sebbene l’Emirato senza dubbio metterà in discussione la giurisdizione della CEDAW, rimane vincolato da essa ai sensi del diritto internazionale. È degno di nota che nessuno dei paesi che hanno preso questa iniziativa si è rivolto all'”Emirato islamico dell’Afghanistan” nelle proprie dichiarazioni, scegliendo invece di fare riferimento alle “autorità di fatto” o ai talebani. Hanno anche cercato di sottolineare, nelle parole del ministro degli esteri tedesco nella dichiarazione citata in precedenza:

[C]on questo, non stiamo riconoscendo politicamente i Talebani come il governo legittimo dell’Afghanistan. Tuttavia, sottolineiamo che le autorità de facto sono responsabili del rispetto e dell’adempimento degli obblighi dell’Afghanistan ai sensi del diritto internazionale.

La possibilità che portare l’IEA alla Corte internazionale di giustizia possa contribuire al suo riconoscimento di fatto è stata una preoccupazione sollevata dalle donne nelle consultazioni tenutesi negli ultimi due anni (come quella organizzata dall’Afghanistan Human Rights Coordination Mechanism nel gennaio 2024, a cui ha partecipato l’autore). Parwana Ibrahimkhail Nijrabi, una delle donne che ha guidato le proteste in Afghanistan dopo la caduta della Repubblica islamica, ora in esilio, ha dichiarato ad AAN: “L’iniziativa della Corte internazionale di giustizia è uno sforzo prezioso e importante, a patto che non si traduca nel riconoscimento dei talebani”. Nijrabi aggiunge: “In qualsiasi processo correlato a questa iniziativa, è essenziale che alle donne, vittime dei crimini dei talebani, venga assegnato un ruolo attivo e significativo”.

Per i governanti dell’Afghanistan, tuttavia, sembrerà senza dubbio ingiusto che siano vincolati da un trattato che non hanno firmato, in particolare quando gli stati querelanti non riconoscono l’Emirato come governo dell’Afghanistan. Ciò mette l’IEA in difficoltà: senza riconoscimento, non può rappresentare lo stato dell’Afghanistan per ritirare o applicare riserve alle convenzioni internazionali. Allo stesso tempo, per ricevere il riconoscimento, è possibile che, tra le altre cose, debba smettere di violare la CEDAW.

L’IEA potrebbe, tuttavia, trovare una certa simpatia tra alcune nazioni musulmane, alcune delle quali hanno scelto di non ratificare la CEDAW, mentre altre lo hanno fatto con riserve (in un’analisi della CEDAW in Medio Oriente e Nord Africa condotta da Amnesty International nel 2021, dei 14 firmatari della regione, otto avevano espresso riserve alla luce di quelle che consideravano parti incompatibili con la legge della sharia).[4] Quando il governo afghano ad interim ratificò il trattato nel 2003, fu il primo paese musulmano a farlo (piuttosto “inaspettatamente” secondo questa revisione accademica, CEDAW e Afghanistan , che rileva un contesto in cui il nuovo governo era sotto pressione per dimostrare un impegno per l’uguaglianza di genere). È anche sorprendente che gli Stati Uniti stessi non abbiano mai ratificato la CEDAW, sostenendo che l’IEA avrebbe simpatizzato con la sovranità legale, intrecciata con alcuni “valori familiari” conservatori (riassunti in questo articolo di Heinrich Böll “CEDAW e USA: quando la fede nell’eccezionalismo diventa esemplarismo”).

Quanto tempo potrebbe durare un procedimento legale?

Ci sono due fasi prima che la corte possa intervenire: negoziazione e arbitrato, come stabilito dall’articolo 29 della Convenzione . L’IEA è stata informata e invitata a risolvere le presunte violazioni della CEDAW e ora devono esserci segnali di un “genuino tentativo” di risolvere la situazione attraverso la negoziazione. Non è previsto alcun periodo di tempo per questa fase.[5] La seconda fase, l’arbitrato, ha una finestra di sei mesi. Se l’Emirato non risponde o l’arbitrato non riesce a risolvere la controversia, il caso andrà di fronte alla corte.

Una volta che un caso arriva in tribunale, le sentenze definitive possono richiedere anni.[6] Tuttavia, le decisioni provvisorie, o “misure provvisorie”, possono essere emesse nel giro di settimane o mesi. Ad esempio, in un caso presentato dal Sudafrica il 29 dicembre 2023 contro Israele, accusato di aver violato la Convenzione sul genocidio nella Striscia di Gaza, la Corte internazionale di giustizia ha emesso misure provvisorie entro 28 giorni. È probabile che i quattro Paesi coinvolti nel caso afghano richiedano misure provvisorie alla presentazione della denuncia contro l’Emirato.

Quale impatto può avere il tribunale?

La Corte internazionale di giustizia è limitata a emettere ordini, come l’istruzione di conformità con gli obblighi internazionali.[7] Per la maggior parte, gli stati aderiscono alle decisioni della Corte internazionale di giustizia, anche se ci sono molti esempi di stati che le ignorano.[8] L’istruzione di conformità potrebbe sembrare una prospettiva relativamente benigna per l’IEA, che è abituata a essere punita per violazioni del diritto internazionale. Tuttavia, gli ordini della Corte internazionale di giustizia sono legalmente vincolanti e la mancata osservanza potrebbe comportare un deferimento ad altre entità delle Nazioni Unite, in particolare al Consiglio di sicurezza.

La politica del Consiglio di sicurezza non è mai semplice. Non ci sono garanzie che sosterrebbe la corte nell’applicare misure contro l’IEA. Non solo gli Stati Uniti sono un astenuto della CEDAW, ma un altro membro permanente, la Cina, non ha accettato l’articolo 29 della CEDAW, la disposizione che consente alla corte di intervenire quando gli stati hanno una controversia sulla CEDAW.

Detto questo, un certo numero di funzionari dell’IEA sono già soggetti a sanzioni del Consiglio di sicurezza, quindi è possibile che vengano imposte ulteriori sanzioni e/o meccanismi di controllo. È qui che iniziano a vedersi i potenziali denti di questa iniziativa: l’Emirato vorrebbe che i divieti di viaggio fossero allentati, non che venissero imposte ulteriori sanzioni. Vuole anche il riconoscimento dell’ONU con tutto ciò che ne consegue, tra cui prendere il posto dell’Afghanistan all’Assemblea generale dell’ONU e far riconoscere i suoi diplomatici nelle capitali di tutto il mondo. Anche le misure provvisorie della Corte internazionale di giustizia potrebbero quindi rappresentare un ostacolo alle ambizioni dell’Emirato.

L’altro modo in cui la Corte internazionale di giustizia ha un impatto è sul comportamento di altri stati. Il clamore che ha circondato un altro esame della Corte internazionale di giustizia, relativo a Israele e alla sua occupazione della Palestina (in seguito a questa richiesta dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 2022), mostra le potenziali ramificazioni del coinvolgimento della corte. La corte ha stabilito nel luglio 2024 che l’occupazione a lungo termine del territorio palestinese da parte di Israele era “illegale” e equivaleva a un’annessione di fatto, aggiungendo che Israele stava violando il divieto internazionale di segregazione razziale e apartheid.

Israele stesso ha ignorato la corte, accusandola di antisemitismo (vedi questa dichiarazione del Primo Ministro Benjamin Netanyahu), ma la sentenza della corte ha delle ramificazioni per altri stati che potrebbero comportare sanzioni, embarghi sulle armi, così come altre relazioni diplomatiche ed economiche. C’erano state precedenti richieste da parte del Consiglio per i diritti umani e degli esperti delle Nazioni Unite per un embargo sulle armi contro Israele, che erano rimaste inascoltate. Ma scoprendo che Israele ha violato le protezioni dei diritti umani contro l’apartheid, la Corte internazionale di giustizia ha fatto pressione non solo su Israele ma, come ha affermato il Direttore esecutivo di Human Rights Watch, Tirana Hassan : “La corte ha attribuito la responsabilità a tutti gli stati e alle Nazioni Unite di porre fine a queste violazioni del diritto internazionale”. Ciò include coloro che sono firmatari del Trattato sul commercio delle armi delle Nazioni Unite e della Convenzione internazionale sulla repressione e la punizione del crimine di apartheid . In questo articolo di opinione , “Perché sarà difficile ignorare la sentenza della Corte internazionale di giustizia contro le politiche di insediamento di Israele”, si analizza come una sentenza della Corte internazionale di giustizia potrebbe esercitare pressione sugli stati affinché agiscano, e in questa dichiarazione degli esperti delle Nazioni Unite che invita altri stati ad agire. In un altro caso portato dinanzi alla Corte internazionale di giustizia dal Nicaragua, che mirava a fermare le vendite di armi tedesche a Israele , la corte ha scelto nel febbraio 2024 di non emettere misure provvisorie (ritenendo che le vendite di armi tedesche erano, di fatto, diminuite), ma i giudici non hanno archiviato il caso e sembra che la Germania possa, in risposta, aver fermato le vendite di armi.[9] Sono in corso una serie di altri sforzi legali per fermare le esportazioni di armi a Israele, tutti rafforzati dalla sentenza della Corte internazionale di giustizia.[10]

L’effetto domino di una sentenza della Corte internazionale di giustizia (ICJ) – o anche di misure provvisorie – dovrebbe, almeno, far riflettere l’IEA. Se si scoprisse che l’IEA ha violato la CEDAW, una sentenza o una misura forte della corte potrebbe avere ripercussioni sul modo in cui i paesi di tutto il mondo e le organizzazioni internazionali interagiscono con essa.

Chi c’è dietro l’iniziativa

Mentre Australia, Canada, Germania e Paesi Bassi sono stati al centro dell’attenzione quando è stata annunciata questa mossa, l’iniziativa è stata il culmine di quasi tre anni di advocacy da parte di difensori dei diritti delle donne afghani e internazionali, che hanno incluso l’identificazione dei paesi disposti a presentare un reclamo presso la corte.[11] L’Open Society Justice Initiative ha lavorato dietro le quinte a questa iniziativa per tre anni (come affermato in questo tweet ), incluso fornire questo utile briefing sul processo e ospitare consultazioni con le donne afghane. Tra i sostenitori afghani, Shaharzad Akbar, direttore esecutivo di Rawadari ed ex presidente della Commissione indipendente per i diritti umani in Afghanistan (AIHRC), ha detto ad AAN che spera che “finalmente le donne in Afghanistan possano vedere che non sono dimenticate”. Shukria Barakzai, ex membro del parlamento e ambasciatrice in Norvegia, è una co-fondatrice della Coalizione delle donne afghane per la giustizia, che è stata impegnata nell’advocacy su una serie di iniziative di giustizia, incluso il supporto al percorso della Corte internazionale di giustizia. Barakzai ha detto ad AAN che “anche con questo semplice annuncio, ciò dimostra ai talebani che saranno ritenuti in qualche modo responsabili”.

I paesi che hanno presentato la denuncia alla Corte internazionale di giustizia, tuttavia, sono tutt’altro che ideali per alcuni sostenitori. Tutti e quattro gli stati che hanno sponsorizzato l’iniziativa in precedenza hanno sostenuto la Repubblica islamica e avevano truppe sul campo in Afghanistan; l’IEA li considererà attori intrinsecamente ostili. Inoltre, sebbene il Ministero degli esteri tedesco abbia affermato che i suoi “partner” includevano “quelli del mondo islamico”, l’elenco dei 22 stati che hanno sostenuto l’iniziativa comprendeva solo un paese a maggioranza musulmana: il Marocco.[12] Dato che l’Emirato afferma che le sue politiche su donne e ragazze sono ordinate dalla sharia, questo non è l’ideale. Infine, come notato sopra, la Germania stessa è stata coinvolta in una tesa disputa presso la Corte internazionale di giustizia per i suoi stretti rapporti con Israele nonostante le violazioni dei diritti palestinesi da parte di quello stato, il che ne mina la legittimità, sia in termini di rispetto del diritto internazionale dei diritti umani sia nel guidare un’azione legale che affronterà l’interpretazione della legge divina dell’IEA. Barakzai afferma che questo bagaglio è una vera preoccupazione per l’Afghanistan Women’s Coalition for Justice, ma che l’organizzazione sta cercando di ottenere maggiore sostegno dagli stati musulmani, da importanti studiosi islamici e dall’Organizzazione per la cooperazione islamica (OIC).

Altre vie legali perseguite

La Corte internazionale di giustizia non è l’unica proposta che utilizza il diritto internazionale per sfidare l’Emirato sulle sue politiche su donne e ragazze. Nel febbraio 2023, il relatore speciale, Richard Bennett, ha chiesto alla Corte penale internazionale di considerare il crimine di persecuzione di genere nella sua indagine sull’Afghanistan.[13] La Corte penale internazionale ha compiuto passi da gigante per migliorare il suo track record nell’indagine e nel perseguimento dei crimini di genere negli ultimi anni e nel dicembre 2022 ha rilasciato una nuova politica sulla persecuzione di genere, un anno dopo ha rilasciato una politica rivista sui crimini di genere.[14]

Se si seguisse questa strada, il caso sarebbe contro individui all’interno della leadership dell’IEA, non contro l’Afghanistan, come stato, in contrasto con l’iniziativa della Corte internazionale di giustizia.[15] Finora, però, il procuratore capo della CPI ha detto poco in pubblico sulla sua indagine sull’Afghanistan, con grande frustrazione delle vittime che hanno già sofferto anni di ritardo (la corte ha iniziato il suo esame preliminare della situazione in Afghanistan nel 2006, ma è stata autorizzata a indagare solo nel 2022).[16] Il procuratore aveva già deciso che avrebbe indagato solo sui presunti crimini dei Talebani e dell’ISKP, “de-prioritarizzando” quelli presumibilmente perpetrati dalle ex forze della Repubblica, dagli eserciti internazionali o dalla CIA.

Non si sa se abbia scelto di includere il crimine contro l’umanità della persecuzione di genere come parte della sua indagine. Potrebbe essere che abbia già richiesto l’autorizzazione ai giudici della Camera preliminare della CPI per i mandati di arresto per questo crimine. I mandati possono essere emessi “sotto sigillo” (cioè, in segreto) per aumentare le prospettive di arresto dei sospettati (sebbene dati i divieti di viaggio e la limitata mobilità della dirigenza dell’IEA, le possibilità di arrestare individui mentre visitano un paese amico della CPI siano già scarse). Oppure la corte potrebbe decidere, se incriminasse, che sarebbe meglio rendere pubblici i mandati, con la speranza che ciò abbia un effetto deterrente sull’IEA a vantaggio delle donne e delle ragazze afghane.

Parallelamente alla spinta per procedimenti legali contro l’Emirato per discriminazione di genere attraverso la Corte internazionale di giustizia e forse la Corte penale internazionale, da marzo 2023 un gruppo di importanti difensori dei diritti umani afghani e iraniani ha guidato una campagna per stabilire un nuovo crimine di “apartheid di genere“. Il crimine internazionale di apartheid è definito nello Statuto di Roma come “atti disumani” commessi “nel contesto di un regime istituzionalizzato di oppressione sistematica e dominio da parte di un gruppo razziale su qualsiasi altro gruppo o gruppi razziali e commessi con l’intenzione di mantenere tale regime”. Il nuovo crimine amplierebbe la definizione di apartheid per includere sia il genere che le gerarchie razziali.

Creare nuovi crimini internazionali non è rapido o semplice, ma una possibile via per farlo è un nuovo trattato autonomo sui crimini contro l’umanità (allineandolo ai trattati sui crimini di guerra e sul genocidio). Questo processo sta procedendo a rilento, ma ha molti ostacoli e anni davanti a sé (vedi questo articolo su “Aggiungere genere all’apartheid nel diritto internazionale”).

Conclusione

Nel breve termine, le donne e le ragazze afghane non possono aspettarsi alcun beneficio immediato dall’iniziativa della Corte internazionale di giustizia, come ha riconosciuto il Ministero degli esteri tedesco nel suo annuncio:

Sfruttare le possibilità della convenzione sui diritti delle donne non cambierà la situazione in Afghanistan oggi. Ma dà speranza alle donne afghane. Vi vediamo, vi sentiamo. Parliamo per voi quando siete messe a tacere.

I diritti delle donne e delle ragazze afghane sono stati menzionati costantemente dai diplomatici e nei forum internazionali da quando l’IEA è tornata al potere nell’agosto 2021, con ripetute richieste all’Emirato di invertire le proprie politiche. Tuttavia, gli editti ufficiali che limitano donne e ragazze si sono solo inaspriti. Nel frattempo, nota Akbar, “la normalizzazione continua”. L’iniziativa di portare l’Afghanistan alla Corte internazionale di giustizia potrebbe “come minimo”, afferma, “ritardare il loro riconoscimento e la loro normalizzazione”.

Spesso gli attivisti si chiedono se un’ulteriore pressione internazionale su donne e ragazze potrebbe portare a un perverso inasprimento delle restrizioni da parte dell’IEA. Quando gli è stato chiesto se fosse un rischio, Barakzai ha preso fiato. “Possono peggiorare ulteriormente? Non possiamo respirare ossigeno direttamente. Non possiamo nemmeno ridere a casa nostra a voce alta. Cosa c’è di peggio?”

A cura di Kate Clark